近些年來，許多高校在加強內(nèi)部控制，運用預(yù)算管理手段方面做了很多工作，但其實施的結(jié)果則參差不齊，有些方法得當，控制嚴密；有些則不到位，漏洞多，甚至形同虛設(shè)。本文通過案例分析研究完善高校預(yù)算管理的方法，為高校進一步加強內(nèi)部控制，提高理財水平提供借鑒和參考。

一、學(xué)校預(yù)算管理案例分析

（一）事件及問題

時間：2006年-2007年，事件：廣東某高校預(yù)算編制與實施。廣東省某高校采用預(yù)算管理方式來監(jiān)督控制資金的合理使用，由于缺乏經(jīng)驗，方法簡單，預(yù)算編制只是財務(wù)部門根據(jù)學(xué)校的現(xiàn)有財力狀況結(jié)合上年的支出實際數(shù)進行適當權(quán)衡后，就確定了本年度預(yù)算分配額下達至各院系和行政部門執(zhí)行。在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少問題，如；預(yù)算執(zhí)行隨意性大，甚至執(zhí)行不下去；預(yù)算執(zhí)行與不執(zhí)行也沒什么差別；一個預(yù)算年度后執(zhí)行的結(jié)果如何也無人過問，具體表現(xiàn)如下：

（1）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性。高校預(yù)算一般是編制一年執(zhí)行一年，其主要任務(wù)是保證高校年度內(nèi)各項事業(yè)的正常運行。隨著高校體制發(fā)生巨大變化，教育領(lǐng)域市場競爭日益激烈，高校年度預(yù)算更需要重視中長期發(fā)展規(guī)劃，形成承上啟下的聯(lián)系體。但實際上學(xué)校預(yù)算主要采取財務(wù)部門自上而下的方式編制程序，由財務(wù)處統(tǒng)一編制后直接下發(fā)，由于財務(wù)處掌握情況不全面，既缺乏長遠規(guī)劃，又不了解院系和部門具體情況，年度預(yù)算沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)+ 增長”的增量預(yù)算法，即以上年支出基數(shù)為基礎(chǔ),增加相關(guān)的變動因素來確定（如物價上漲的因素、工資增長因素等）。這種方法往往使預(yù)算數(shù)與實際數(shù)發(fā)生很大偏差，更難以考慮中長期發(fā)展，造成預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性。（2）管理意識淡薄，宣傳力度不夠。預(yù)算管理是一項綜合性的工作任務(wù)，需要各方面緊密配合，相互協(xié)調(diào)，明確分工。尤其是在預(yù)算編制和執(zhí)行程序中,下級沒有參與到預(yù)算工作中來,就不利于調(diào)動各方面的積極性, 從而影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和貫徹執(zhí)行的有效性。（3）預(yù)算控制力度不夠。在預(yù)算執(zhí)行中，由于缺乏完整的預(yù)算控制系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行過程受到各種主客觀因素的影響而造成的變化難以快速反應(yīng)，予以調(diào)整。（4）尚未建立健全完善的預(yù)算管理制度，雖然在預(yù)算編制中提出了許多規(guī)定和辦法，但過于籠統(tǒng)，操作性不強，給執(zhí)行造成很多困難。（5）預(yù)算指標下達時間滯后。預(yù)算指標的下達通常在預(yù)算年度的5、6月份，而這時學(xué)校有1／2的業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生，從而預(yù)算管理無法進行事前事中控制，成為一種事后預(yù)算，失去了預(yù)算編制的作用。（6）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏考核評價。預(yù)算管理是否達到了預(yù)期效果，缺乏考核評價和不斷總結(jié)完善的過程，從而難以提高預(yù)算管理水平?？傊?，這種預(yù)算管理方式根本達不到監(jiān)督控制規(guī)范管理和提高資金使用效率的目的。

（二）改進措施及辦法

通過對問題的深入研究，學(xué)校管理層除認真研究財政主管部門的部門預(yù)算管理辦法外，還借鑒了國外的全面預(yù)算管理模式，就如何科學(xué)運用預(yù)算管理手段，強化學(xué)校理財機制，使學(xué)校有限的資金充分的發(fā)揮作用，提出了一系列改進預(yù)算管理的措施和辦法。特別是通過吸取先進的經(jīng)驗和采用科學(xué)的管理模式，提出了建立學(xué)校全面預(yù)算管理體系，強化組織管理環(huán)節(jié)，把握預(yù)算編制環(huán)節(jié)，重點關(guān)注控制環(huán)節(jié)，完善考核評價環(huán)節(jié)等完善預(yù)算管理的具體做法。

2008年的預(yù)算,學(xué)校在2007年第4季度就開始準備，首先成立了預(yù)算管理委員會，由預(yù)算管理委員會根據(jù)近三年學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校近期實際情況召開會議并討論決定2008年預(yù)算目標，通知各預(yù)算責任單位（如二級學(xué)院） 按規(guī)定的日期制定并上報部門預(yù)算。各預(yù)算責任單位召開主要領(lǐng)導(dǎo)干部會議討論就下年度預(yù)算從三方面進行考慮（1）維持正常業(yè)務(wù)活動所需經(jīng)費（2）根據(jù)本單位發(fā)展狀況在原有基礎(chǔ)上需要增加的項目經(jīng)費（3）開拓新課題和改革創(chuàng)新及提高教學(xué)工作效率需要的經(jīng)費。部門預(yù)算編制指標額度主要根據(jù)上年度預(yù)算情況和本年新增項目情況酌情確定。部門預(yù)算指標確定比較多、細，會將所有考慮到的內(nèi)容都納入預(yù)算。部門預(yù)算經(jīng)討論通過，第一責任人簽字確認后上報至預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會具體委托財務(wù)負責人牽頭草擬學(xué)院總預(yù)算和專項預(yù)算。根據(jù)專項撥款額度與工程所需資金以及工程進度，會同基建處負責人和工程總指揮，安排不同進度所需資金，確定預(yù)算指標及額度編制專項預(yù)算。根據(jù)中長期規(guī)劃形成的預(yù)算目標，遵循“量入為出、收支平衡”的基本原則；收入預(yù)算按照“以收定支，積極穩(wěn)妥”的原則；支出預(yù)算按照“統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約”的原則，結(jié)合專項預(yù)算和部門預(yù)算采用“零基預(yù)算法”形成總預(yù)算，這就是“自下而上，自上而下，上下結(jié)合”的預(yù)算編制過程。

總預(yù)算經(jīng)預(yù)算管理委員會審議通過后在2008年初下達所有執(zhí)行單位。預(yù)算下達后就成為全校財務(wù)工作的依據(jù)，預(yù)算內(nèi)容除包括預(yù)算項目和額度，還有預(yù)算執(zhí)行要求和規(guī)定，各執(zhí)行單位必須根據(jù)學(xué)校下達的年度預(yù)算在留有余地的基礎(chǔ)上，制定具體的開支計劃，嚴格執(zhí)行本預(yù)算，杜絕超預(yù)算使用經(jīng)費行為。預(yù)算經(jīng)費管理的審批人員和經(jīng)辦人員必須嚴格執(zhí)行相關(guān)的財政法規(guī)和學(xué)校的財務(wù)規(guī)章制度，按規(guī)定的開支項目、范圍和標準審批，財務(wù)處嚴把審核開支關(guān)。對違反國家或預(yù)算的開支，財務(wù)處不予報銷。在年度預(yù)算執(zhí)行的過程中，要求各單位堅持勤儉節(jié)約、精打細算，堅決反對鋪張浪費做法。在完成各項業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)上盡可能留有結(jié)余。并要求經(jīng)費執(zhí)行部門安排月度經(jīng)費使用額度計劃。為了控制預(yù)算執(zhí)行不超出預(yù)算指標，保證學(xué)校財務(wù)資金按計劃運作，各項事業(yè)有序進行，各部門在學(xué)校下達預(yù)算管理項目范圍內(nèi)，根據(jù)本部門實際，在每季末做下一份季度經(jīng)費使用額度計劃報財務(wù)處，便于季度資金統(tǒng)籌安排。季末對限額費用使用進行匯總，得到資金費用使用匯總表，隨后將匯總表和預(yù)算進行比較，找出二者的差異，并進一步分析差異形成的原因。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程中的檢查

如就校辦的幾項費用支出情況列表所示。從表中可以看出2008年校辦在季度指標分析時就出現(xiàn)辦公差旅費、接待費、培訓(xùn)費、外事費超支情況，經(jīng)預(yù)警提示，跟蹤了解辦公差旅費超支其問題是出差費用較大，缺乏控制；接待費過大是與其他高校交流、上級部門來校評估檢查形成費用增加；培訓(xùn)費超支是培訓(xùn)活動主要集中安排在這個季度，外事費超支是學(xué)校與國外高校談成了重要合作項目，該內(nèi)容預(yù)算編制時還沒有計劃，現(xiàn)急需去國外考察簽約。針對以上情況預(yù)算管理委員會提出停止該部門培訓(xùn)費繼續(xù)使用，追加外事費用，保證簽約工作順利進行，并提醒其他費用要控制使用，防止超支。年終對該部門考核評價時，其他預(yù)算指標都有所控制，甚至節(jié)約，但接待費還是超支，經(jīng)分析一方面是接待任務(wù)加大，部分屬于事先未遇見的開支，另一方面是接待時缺乏精打細算，接待標準過高。對年度接待費超支問題預(yù)算管理委員會提出超支部分由下年該部門接待費預(yù)算承擔；對節(jié)約的行政辦公設(shè)備經(jīng)費、辦公差旅費、文印檔案管理費，獎勵其下年度繼續(xù)使用，并按節(jié)約經(jīng)費的2%給該部門自行支配使用。該校一個年度預(yù)算執(zhí)行完畢，預(yù)算管理委員會對各院系和行政各部門預(yù)算執(zhí)行情況做出考核評價，總結(jié)預(yù)算執(zhí)行過程中的利弊，提出進一步完善的建議和要求，形成年度總預(yù)算執(zhí)行情況匯報資料，提交校長和管理層人員，為下年度預(yù)算工作做好準備。由此2008年預(yù)算從組織形式、編制原則、編制方式、預(yù)算內(nèi)容、實施程序方面完善了管理，形成了有效的預(yù)算管理監(jiān)督機制。

二、總結(jié)與思考

（一）預(yù)算主要起確立目標、整合資源、強化內(nèi)部控制及指導(dǎo)業(yè)務(wù)的作用建立預(yù)算目標，消除“盲人騎瞎馬”的現(xiàn)象，通過預(yù)算進行資源配置，實現(xiàn)“肥水要澆高產(chǎn)田”的理念。學(xué)校未來的戰(zhàn)略規(guī)劃可以通過預(yù)算來落實,預(yù)算使規(guī)劃轉(zhuǎn)變成施政綱領(lǐng)，通過預(yù)算管理推行學(xué)校內(nèi)部管理政策，傳導(dǎo)學(xué)校層面的管理理念，實現(xiàn)學(xué)校財務(wù)處對各部門的宏觀調(diào)控。

（二）預(yù)算管理組織體系包括學(xué)校最高決策機構(gòu)、預(yù)算管理委

員會、各預(yù)算責任單位預(yù)算管理委員會，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)負責人和相關(guān)部門負責人組成。預(yù)算管理委員會負責預(yù)算管理實施過程中的具體工作，包括對各預(yù)算責任單位的預(yù)算編制、執(zhí)行控制和業(yè)績考核進行組織協(xié)調(diào)和全過程控制。實踐證明學(xué)校的高層領(lǐng)導(dǎo)參與預(yù)算的管理是預(yù)算工作效果的有力保證，權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)直接介入預(yù)算的審批和檢查，會產(chǎn)生明顯的推動效應(yīng)。職能部處和院系作為預(yù)算責任單位，在預(yù)算管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下負責本單位預(yù)算的編制和實施?；鶎硬块T人員大都不太懂財務(wù)，應(yīng)積極組織他們參加財務(wù)方面的知識培訓(xùn)，使他們了解學(xué)校大財務(wù)目標、方針、政策，將學(xué)校目標與部門目標更緊密地結(jié)合在一起，增強教職工責任感，調(diào)動工作積極性, 有利于開展更有效的控制工作。

（三）預(yù)算內(nèi)容涉及到學(xué)?；顒拥母鱾€方面，預(yù)算分為學(xué)?？傤A(yù)算、專項預(yù)算與部門預(yù)算學(xué)?？傤A(yù)算是校級預(yù)算，是指校級財力可支配的各項收支預(yù)算，是部門預(yù)算和專項預(yù)算的整體反映，對其進行有效分析與管理可輔助宏觀決策。專項預(yù)算是根據(jù)上級管部門的要求編報的預(yù)算，獨立于部門預(yù)算，如學(xué)?；窘ㄔO(shè)預(yù)算。部門預(yù)算是學(xué)?；鶎訂挝痪幹频念A(yù)算。部門預(yù)算涉及到學(xué)校各項工作計劃和任務(wù)，包括教學(xué)、科研和管理活動的方方面面和每個環(huán)節(jié)。按照預(yù)算編制原則，采用“零基預(yù)算法”，遵循“自下而上，自上而下，上下結(jié)合”的編制流程，充分協(xié)調(diào)溝通，使預(yù)算既符合學(xué)校的整體利益，又切近實際，避免主觀決定造成預(yù)算脫離現(xiàn)實。

（四）要通過預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)控、分析與調(diào)整，真正發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性及對業(yè)務(wù)活動的指導(dǎo)作用預(yù)算在實際執(zhí)行過程中，由于主客觀等多方面原因，經(jīng)常會出現(xiàn)一些矛盾和背離預(yù)算的現(xiàn)象。學(xué)校應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。分清是由于學(xué)校或部門違反預(yù)算要求、各部門間相互協(xié)調(diào)不夠，或管理不善、決策失誤等主觀原因造成，還是由于外部單位不履行合同、國家政策調(diào)整、市場環(huán)境發(fā)生變化、自然災(zāi)害等客觀原因造成。對于前一種情況，應(yīng)追究責任，限期糾正；對于后一種情況，應(yīng)督促采取措施加以克服。當學(xué)校對出現(xiàn)的問題已采取措施解決時，預(yù)算監(jiān)督則重點檢查解決問題的途徑是否合理，一旦發(fā)現(xiàn)有不正當?shù)氖侄?，如擅自改變預(yù)算標準，以犧牲整體利或長遠利益來實現(xiàn)部門預(yù)算目標，則應(yīng)監(jiān)督相關(guān)部門予以糾正。這就要求高校的預(yù)算管理和會計核算系統(tǒng)密切配合，使會計核算過程同時也就是預(yù)算的執(zhí)行和控制過程，及時發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題。

（五）預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果是否達到了預(yù)期目標，通過考核評價才能有一個客觀的答案即使預(yù)算編制工作全面完善，但執(zhí)行時若不能切實把預(yù)算的內(nèi)容和要求落實到位，預(yù)算也形同虛設(shè)。因此建立預(yù)算考核評價制度，才能有效地激勵業(yè)務(wù)活動按照預(yù)期的計劃順利進行，以達到實現(xiàn)預(yù)算目標的作用。預(yù)算考核評價工作一般一年一次，按季進行階段總結(jié)，檢查預(yù)算執(zhí)行情況，對各種偏差進行分析，并及時提出相應(yīng)的調(diào)整策略。一個預(yù)算年度執(zhí)行完后，進行年度考核評價?？偨Y(jié)工作給各基層部門帶來壓力，促使各基層部門在整個年度中對預(yù)算保持一貫的關(guān)注，提高了預(yù)算管理工作的效果。

閉環(huán)結(jié)構(gòu)的管理循環(huán)包括確定預(yù)算目標、實施預(yù)算編制、通過預(yù)算審批、通知預(yù)算下達、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、進行差異分析、決定預(yù)算調(diào)整、嚴格預(yù)算控制和完善預(yù)算考核等九個環(huán)節(jié)，構(gòu)建了預(yù)算管理的全過程。其中預(yù)算目標是編制預(yù)算的主體方向，預(yù)算執(zhí)行是實現(xiàn)預(yù)算目標的過程，預(yù)算編制內(nèi)容由預(yù)算執(zhí)行來完成，差異分析和預(yù)算調(diào)整以及有效控制預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算目標得以順利實現(xiàn)的保證，預(yù)算考核評價是加強預(yù)算管理的手段。建立完整的預(yù)算管理體系，是優(yōu)化內(nèi)部控制方法和實現(xiàn)科學(xué)理財?shù)闹匾芾砉ぞ吆筒僮骷夹g(shù)。伴隨著現(xiàn)代學(xué)校管理制度的不斷完善，內(nèi)部控制將日益增強，作為一種有效內(nèi)部控制手段的預(yù)算管理也將隨著內(nèi)部控制水平的提高，充分發(fā)揮其預(yù)算控制作用，在確保內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的同時，促進學(xué)校理財管理水平快速提高。

（廣東技術(shù)師范學(xué)院 白燕 廣東省科技干部學(xué)院 康小齊）